El Corredor Sur de Panamá: Convirtiendo la Bahía de Panamáen un "Pantano Fecal"

 

Por Félix Wing Solís, Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, y Claudia Saladin, Center for International Environmental Law

 

Septiembre 2000

El proyecto de carretera de peaje Corredor Sur ilustra una variedad de problemas que plagan los proyectos de la Corporación Financiera Internacional [IFC por sus siglas en inglés]. En particular, este proyecto fue echado a perder por un inadecuado proceso de consulta y un problemático proceso de evaluación ambiental (EA). La EA se llevó a cabo en forma fragmentaria, donde importantes componentes del proceso de EA fueron completados después de la aprobación del proyecto. Así, estos componentes se convirtieron en racionalizaciones posteriores a los hechos para justificar un predeterminado diseño del proyecto, más que en herramientas para decidir si el proyecto debía seguir adelante y en qué forma.

El proyecto también evidencia cuán poca información sobre los proyectos se encuentra disponible antes de su aprobación. Las ONGs panameñas preocupadas por este proyecto han sido críticas abiertas y efectivas de este proyecto. No obstante, debido a la poca información disponible antes de su aprobación, han estado luchando esencialmente contra acciones destinadas a cubrirse las espaldas –tratando de mejorar, cambiar o descarrilar un proyecto que era esencialmente un hecho cumplido. Algunos de los problemas asociados con el proyecto, incluyendo los relacionados con su diseño y proceso de consulta, son atribuibles en gran parte al hecho de que esta sería una carretera construida y operada privadamente. Este estudio de caso es particularmente oportuno e instructivo porque IFC ha identificado que los proyectos de infraestructura son una de las áreas estratégicas en las que planea enfocar sus préstamos.

Panorama General del Proyecto

El proyecto es una carretera de peaje bajo el esquema Construcción-Operación-Transferencia (BOT por sus siglas en inglés) construida por Ingenieros Civiles Asociados (ICA) Panamá. Es una carretera de peaje de 19.5 km en la Ciudad de Panamá que enlaza el área financiera del centro con la parte este de la ciudad y el aeropuerto internacional. La carretera fue terminada en febrero de 2000, pero otros elementos del proyecto todavía faltan por construirse.

De acuerdo al Resumen de Información del Proyecto preparado por IFC, el propósito de este proyecto es "aliviar la congestión de tráfico y crear un enlace de alta calidad a lo largo del eje este-oeste de la ciudad. Los beneficios económicos se obtendrán reduciendo el tiempo de viaje y bajando los costos vehiculares. La participación de IFC en este proyecto: (i) asistirá al gobierno en el incremento de la eficiencia en la infraestructura de transporte, (ii) ayudará a los promotores en la ejecución de un importante proyecto movilizando financiamiento a largo plazo de fuentes extranjeras, y (iii) asistirá al gobierno y al promotor abordando los asuntos ambientales asociados con el proyecto."

Parte de la carretera será construida sobre tierra firme y parte sobre la Bahía de Panamá cerca de la costa. El tramo marino del Corredor Sur cruza a través de la Bahía de Panamá. Está construido parcialmente sobre un pedraplén [relleno de piedra], aproximadamente a unos 40 a 80 metros de la costa, y en forma paralela a ésta. En virtud de una concesión de 30 años, ICA operará y dará mantenimiento a la carretera una vez construida. El Ministerio de Obras Públicas de Panamá también otorgó a ICA derechos de propiedad para desarrollar 35 hectáreas de lucrativos rellenos más 29.5 hectáreas en tierra firme cerca del sitio del proyecto, desarrollo que es conocido como Punta Pacífica.

Solamente la carretera es financiada por IFC, pero la carretera y el Proyecto Punta Pacífica son en realidad un solo proyecto. El proyecto total es económicamente factible para ICA sólo por el desarrollo de Punta Pacífica. El contrato entre ICA y el gobierno también prevé que si ICA tiene que pagar más de US$ 17 millones en compensación a propietarios afectados, ésta podrá entonces rellenar terrenos adicionales entre el antiguo Aeropuerto Paitilla y el Centro de Convenciones ATLAPA. Esta área es precisamente donde la carretera es soportada por un pedraplén fuera de la costa, y es también el área donde probablemente ocurra la sedimentación fecal.

Panorama General de los Problemas Clave

Diseño del Proyecto: Empeorando lo que ya estaba mal. El causeway o pedraplén de la carretera, y los rellenos asociados con el componente de bienes raíces de Punta Pacífica, obstruirán una importante corriente costera litoral (paralela) que actualmente sirve como limpiador vital de la Bahía de Panamá, que recibe 40 millones de toneladas métricas de aguas servidas crudas por año, al igual que otros desechos. Si bien la bahía ya está seriamente contaminada, la carretera exacerbará grandemente esta sedimentación fecal y representará serios riesgos de salud para las barriadas ubicadas a lo largo de la costa. Las ONGs locales, apoyadas por los hallazgos de expertos hidrólogos, temen que el bloqueo de la corriente convierta a la Bahía de Panamá, en el área de la Ciudad de Panamá, en un "pantano de lodo fecal."

Plan de Mitigación Cuestionable. El plan de mitigación para reducir la sedimentación fecal en el área entre la costa y la carretera consistía en construir tuberías desde la costa hasta el otro lado del causeway o pedraplén, a fin de llevar las aguas servidas hasta el lado de la carretera que da hacia la bahía. No está claro qué tan exitosa será esta medida de mitigación, ya que el sistema de tuberías es por gravedad y no cuenta con estación de bombeo. Ya se puede observar un incremento de la sedimentación entre el pedraplén y la costa. Las comunidades locales también están preocupadas por el hecho de que, en caso de una marea muy alta, las aguas servidas podrían "refluir" –es decir, regresarse a través de las tuberías hacia el interior de las casas. Si el sistema no fuese exitoso en mitigar la sedimentación fecal, se le permitiría a ICA rellenar el área entre la costa y la carretera. El contrato entre el gobierno e ICA prevé que ICA tendría derechos de propiedad sobre estos valiosos terrenos, si ICA tuviese que pagar compensaciones por encima del tope de US$ 17 millones establecido en el contrato. El diseño de las medidas de mitigación presenta entonces un "riesgo moral": si ICA no consigue mitigar los daños ambientales, estaría en la posibilidad de recibir un beneficio sustancial.

Un Proceso de Evaluación Ambiental Fragmentario. Aunque IFC ha tratado este proyecto simplemente como un proyecto carretero, en realidad es un proyecto de desarrollo de bienes raíces, del cual la carretera es únicamente un pequeño componente. El enfoque de IFC ha fracasado en abordar los impactos del proyecto en forma integrada al inicio del mismo. Aún más: IFC llegó al proyecto después que la primera parte de la carretera ya había sido completada. La evaluación de impacto ambiental original del proyecto, terminada antes de la aprobación de IFC, sólo consideró el impacto de la carretera Corredor Sur. No tomó en cuenta el impacto del bloqueo de la corriente litoral. La EA original tampoco tomó en cuenta el impacto combinado del pedraplén y los rellenos.

La aprobación del proyecto por parte de IFC, el 25 de junio de 1998, fue seguida de fuertes críticas por parte de las ONGs de Panamá. Posteriormente, IFC solicitó al promotor que hiciera una evaluación de impacto complementaria del componente Punta Pacífica, y estudios hidrológicos para analizar el efecto del bloqueo de la corriente litoral. Sin embargo, estos estudios complementarios se llevaron a cabo después de la aprobación del proyecto por parte de IFC. Aunque IFC retrasó el desembolso de los fondos hasta la terminación de la EA de Punta Pacífica, el estudio fue esencialmente una justificación del proyecto posterior a los hechos. El proceso de EA de Punta Pacífica y el estudio hidrológico no sirvieron para que se tomara una decisión informada sobre si los rellenos y la carretera debían seguir adelante, aunque sí dieron como resultado cambios menores en el diseño del causeway o pedraplén (ver más abajo).

A solicitud de IFC, ICA comisionó un estudio hidrológico para adjuntarlo a la EA de Punta Pacífica fechada en mayo de 1999, aunque el procedimiento apropiado hubiera sido fundamentar la EA en los hallazgos del estudio hidrológico. Expertos independientes han señalado que la EA manipuló algunos hallazgos importantes de los consultores en Hidrología sobre el impacto negativo de los rellenos [esto se conoce en inglés como misrepresentation]. Los impactos ambientales y sanitarios secundarios (tales como las molestias a las casas, calles, recursos naturales y ruido de construcción) fueron sistemáticamente ignorados, pese a múltiples llamados del público para que fuesen considerados. Adicionalmente, las obras de la Fase I del Corredor Sur (parte del tramo terrestre) ya habían sido terminadas mucho antes de que la EA de la Fase II (tramo marino y resto del tramo terrestre) fuese abierta a comentarios por parte del público y luego aprobada por las autoridades panameñas y la Junta Directiva de IFC.

Reubicaciones y Compensaciones Inadecuadas. Ha habido también reubicaciones asociadas con el proyecto, y la compensación fue en muchos casos inadecuada. A las comunidades no se les permitió negociar colectivamente con ICA, y hay alegaciones de intimidación (tales como visitas a altas horas de la noche advirtiendo a los habitantes que se fueran porque "los tractores ya venían"). Por lo menos en algunos casos, a la gente sólo se le pagó por el valor de sus casas, y no por el valor de la tierra. Al menos 30 familias rehusaron dejar el área hasta hace poco, alegando que ICA no les había compensado apropiadamente. Las comunidades pobres han perdido acceso a sus medios tradicionales de ingreso, al haber sido forzadas a mudarse a lugares distantes y fuera de la ciudad. Los pescadores han perdido su acceso a la costa, y el impacto del incremento de la contaminación fecal sobre las pesquerías afectará su calidad de vida.

Consulta Defectuosa. Durante el proceso de construcción de la carretera, las comunidades afectadas tuvieron que enfrentarse constantemente a la falta de transparencia sobre el proyecto. Frecuentemente, cuando ciudadanos preocupados manifestaron sus opiniones, recibieron explicaciones contradictorias. En otras ocasiones, como cuando se quejaron porque los niveles de ruido excedían los límites máximos y por la acumulación de heces, no se tomó acción alguna. A los ciudadanos también se les negó sistemáticamente el derecho a ver ciertos documentos "públicos". Las solicitudes de los ciudadanos pidiendo el rechazo de documentos o cambios a los mismos nunca fueron concedidas. Pese a que en enero y febrero [de este año] las ONGs solicitaron que se concertaran reuniones entre IFC y las comunidades, la misión de IFC se comunicó con estos grupos a su llegada a Panamá el 2 de marzo, con lo que no dieron tiempo para convocar a una reunión en forma apropiada. Además, algunos de los pocos "foros públicos" que se llevaron a cabo no fueron en realidad públicos debido a la inadecuada convocatoria a las reuniones.

Impactos sobre la Biodiversidad. Se desconocen los impactos totales sobre los humedales y la biodiversidad en el tramo terrestre de la carretera. Manglares y otros árboles fueron talados para construir la carretera, la cual está próxima a un área de importancia internacional para aves acuáticas migratorias, de acuerdo a la Sociedad Audubon de Panamá. El Corredor Sur atraviesa Costa del Este, un desarrollo de bienes raíces de alto nivel, mientras que varias compañías han comenzado a rellenar ambos lados del tramo terrestre del Corredor Sur para nuevos desarrollos. Los impactos combinados de la carretera y de estos proyectos no han sido analizados.

Adecuación del Monitoreo de las Medidas de Mitigación Ambiental. Para monitorear la efectividad de las medidas de mitigación, la EA del Corredor Sur sugirió la creación de un cuerpo de monitoreo "independiente", conocido como Unidad de Monitoreo Ambiental Independiente (UMAI). Sin embargo, UMAI es financiada por la compañía y rinde cuentas a ésta. Si bien los informes también llegan a las agencias gubernamentales panameñas y a IFC, no son puestos a disposición de las comunidades, pese a solicitudes de las ONGs locales. Las ONGs panameñas han cuestionado tanto la independencia como la eficacia de UMAI, pues sienten que no ha dado respuesta a sus preocupaciones.

Proyecto financieramente no viable. Existe la interrogante de si el proyecto es financieramente viable. El pobre rendimiento de otra carretera de peaje en la Ciudad de Panamá (Corredor Norte), así como otras experiencias en Hungría y México, sugieren que la gente no utilizará las carreteras lo suficiente como para hacerlas rentables. Economistas locales creen que sólo el 20% de la población panameña estará en condición de pagar el peaje de $1.80 con regularidad. Además de afectar la viabilidad del proyecto, también podría minar la eficacia del objetivo de desarrollo de IFC, consistente en disminuir la congestión de tráfico. Otra preocupación financiera es que todo el dinero obtenido se concentrará fuera de Panamá o en las manos de los pocos panameños asociados al proyecto.

Resistencia Local/Nacional/Internacional frente al proyecto

Las ONGs panameñas y las comunidades afectadas por el proyecto han protestado en un número de frentes. La intensa presión de las ONGs ha conducido a algunos cambios en el diseño de la carretera. Por ejemplo, un número de puentes y cajones fue adicionado al causeway o pedraplén para permitir un mayor intercambio de agua entre el área encerrada por la carretera y el resto de la Bahía de Panamá, aunque esto únicamente tendría un impacto limitado sobre el problema de sedimentación fecal. Las ONGs y los grupos ciudadanos también han tomado las siguientes acciones:

• Una demanda civil por $30 millones por daños y perjuicios ha sido presentada en nombre de 55 personas afectadas que sufrieron daños a la propiedad y otros durante la construcción de la carretera o después de que la misma iniciara operaciones.
• Una denuncia para investigar la existencia de bienes ocultos ha sido presentada ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En la misma se pide al MEF investigar la existencia de un estimado de $44.6 millones por la venta de los bienes raíces de Punta Pacífica, que deberían pertenecerle en propiedad al gobierno de Panamá. Se espera que el Procurador General emita su opinión en breve. Si el MEF otorga la petición, el siguiente paso sería una demanda civil dirigida a recuperar estos bienes ocultos para el Estado.
• Una denuncia ha sido presentada ante el Tribunal Centroamericano del Agua. El mismo es un tribunal no gubernamental enfocado en asuntos hídricos. En agosto, el tribunal decidió que el Gobierno de Panamá, IFC e ICA eran culpables por los impactos adversos sobre la salud y el ambiente resultantes de la construcción del Corredor Sur, y por violar la Constitución y las Leyes panameñas. Aunque no tiene poder coercitivo, puede hacer recomendaciones y sus hallazgos tienen fuerza moral.
• ICA también está siendo demandada por $12 millones por la Caja de Seguro Social de Panamá por no haber sido compensada por la reducción del valor de los terrenos de su propiedad que fueron afectados por el proyecto.

Como la carretera ya ha sido terminada, el enfoque actual de la campaña en Panamá es el de detener los rellenos de Punta Pacífica. Expertos independientes que trabajan para ONGs panameñas se reunieron con la Presidenta Mireya Moscoso y su gabinete, y también llevaron a cabo un foro público a fines de junio [de este año], advirtiendo sobre los problemas de la sedimentación fecal en la Bahía de Panamá. Ellos advirtieron que el saneamiento de la Bahía de Panamá, cuyo costo ha sido estimado en $200-300 millones por un estudio financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, sería simplemente imposible si los rellenos son finalmente construidos.

Respuesta de IFC

La respuesta de IFC ha sido ponerse del lado del proyecto, su EA y su proceso de consulta. Si bien IFC ha reconocido en reuniones y correspondencia que, en retrospectiva, el proceso de consulta posiblemente se hubiera podido hacer mejor, todavía no ven ningún problema fundamental con este proyecto o su proceso de ejecución y aprobación. En una carta del 27 de septiembre de 1999 dirigida a ONGs panameñas, un vocero de IFC dijo: "creemos que se ha logrado mucho en la dirección de asegurar que la construcción del Corredor Sur y el desarrollo de Punta Pacífica no conduzca a un deterioro adicional y grave a largo plazo de la calidad del agua en la Bahía de Panamá." En particular, IFC ha dicho repetidamente que el proceso de EA fue adecuado. Ellos tampoco han hecho comentario público alguno sobre la interrogante de la viabilidad financiera del proyecto, ni respondido a preguntas sobre su dudoso objetivo de desarrollo.

IFC también ha dicho que cualquier falla por parte de ICA en cumplir con el plan de mitigaciones ambientales es un problema de la agencia ambiental panameña, y no de IFC; las autoridades de IFC han dicho que no consideran que su papel sea el de "hacer de policías."

Estado actual del proyecto

La carretera Corredor Sur ha sido terminada. $40 millones del préstamo de $70 millones de IFC fueron desembolsados después que la EA de Punta Pacífica fue aprobada. Los últimos $30 millones fueron desembolsados en marzo de 2000 después de la misión de monitoreo de IFC. ICA ha recibido ya la aprobación del gobierno para la EA de Punta Pacífica y para el sitio de disposición de desechos dragados. ICA se encuentra ya en posibilidad de iniciar la construcción de los rellenos.

No obstante, hay todavía un fuerte debate en curso en Panamá sobre los impactos hidrológicos de los rellenos y su impacto sobre el saneamiento de la Bahía de Panamá. Las manifestaciones públicas contra las islas de Punta Pacífica comenzaron a finales de junio. Cientos de cartas, correos electrónicos, faxes y peticiones firmadas por los residentes de la Ciudad de Panamá están siendo recolectadas por ONGs panameñas pidiendo a la Presidenta Moscoso que cancele el proyecto, para lo cual se requerirá una modificación del contrato de concesión.

Para mayor información:

Corporación Financiera Internacional
Alexis du Roy de Blicquy
Oficial de Inversiones
Departamento de Transporte, Telecomunicaciones y Servicios Públicos
2121 Pennsylvania Ave., NW, Room No. F-4P-112
Washington, DC 20422, USA
Tel.: (001-202) 473-5647
Fax: (001-202) 974-4318
E-mail: aduroy@ifc.org

Corporación Financiera Internacional
Elisabeth Culbard
Especialista Ambiental
Unidad de Evaluación Ambiental y Social
División Ambiental
Washington, DC 20422, USA
Tel.: (001-202) 473-7022
Fax: (001-202) 974-4348

Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana
I. Roberto Eisenmann Jr. & Félix Wing Solís
Calle del IPA y Ave. 12 de octubre, 
Dúplex L-4, Apartado 810-266, Zona 10, Panamá
Tel. (507) 229-4207 / 4213
Fax (507) 229-0294
E-mail: libertad@pty.com
Web: www.geocities.com/rainforest/andes/4297

Bank Information Center
Graham Saul
733 15^th Street, NW Suite 1126
Washington, DC 20005, USA
Tel. (001-202) 624-0626
Fax (001-202) 737-1155
E-mail: gsaul@bicusa.org
Web: http://www.bicusa.org

Friends of the Earth
Andrea Durbin
1025 Vermont Ave., NW Third Floor
Washington, DC 20005, USA
Tel. (001-202) 783-7400
Fax (001-202) 783-0444
E-mail: adurbin@foe.org
Web: http://www.foe.org

The Institute for Transportation and Development Policy
Walter Hook
115 W. 30^th Street, Suite 1205
New York, NY 10001, USA
Tel. (001-212) 629-8001
Fax (001-212) 629-8033
Web: http://www.itdp.org

Center for International Environmental Law
1350 Connecticut Ave., NW Suite 1100
Washington, DC 20036 USA
Tel. (001-202) 785-8700
Fax (001-202) 785-8701
Web: http://www.ciel.org

---

regresar