In a key decision paving the way for the creation of the long-awaited Naso Tjër Di Comarca, Panama’s highest court confirmed the State’s obligation to secure Indigenous collective rights to land and emphasized the critical role of Indigenous Peoples in protecting biodiversity, natural resources, and the climate. The decision joins a growing chorus of similar cases aimed at upholding Indigenous Peoples’ rights around the world.
The Indigenous Naso people — like many other Indigenous Peoples around the world — have struggled for generations to retain access to and control over their ancestral territories, which are central to preserving their cultural identities, surrounding environment, and spiritual relationship with the lands that they have inhabited for millennia. Late last year, the Naso people achieved a key victory when Panama’s highest court sided with them in a ruling to uphold their communal right to their ancestral land.
As one of Panama’s seven Indigenous Peoples, the Naso people have lived in the areas surrounding the Teribe River on the northwestern edge of Panama for generations. For the last fifty years, they have sought to have their traditional lands officially recognized under Panama’s system of semi-autonomous Indigenous regions, known as comarcas. This struggle has involved numerous initiatives undertaken by the Naso people both nationally and internationally, including advocacy before the Inter-American Commission on Human Rights.
The repeated encroachments that Naso communities have endured over the years illustrate the critical need for legal recognition of the Naso people’s claims to their ancestral lands. In some instances, Naso communities have even faced violent evictions and the destruction of their homes and crops.
A turning point for the Naso people came in 2018, when their decades-long campaign finally succeeded in getting Panama’s legislature to formally recognize their traditional lands by passing legislation to establish the Naso Tjër Di Comarca. However, this legislative victory was soon delivered a blow when then-President Varela vetoed the law, calling it “unenforceable” and “inconvenient.”
Ultimately, the fate of the Naso people’s territorial claim made its way to Panama’s highest court, the Supreme Court of Justice. On October 28, 2020, the Court issued its ruling in this case, paving the way for the Comarca’s creation and expanding the set of legal precedents that courts are developing around the world to uphold Indigenous Peoples’ rights.
A critical decision for Indigenous land rights
This ruling regarding the Naso people’s claims to their ancestral lands in Panama comes decades after Convention 169 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Peoples (1989) and Convention 107 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Populations (1957) had established a clear international legal framework on the rights of Indigenous Peoples, including their rights of ownership and possession of their traditionally occupied lands. In the years since, this legal framework has been further developed through the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and the American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. These instruments make clear that Indigenous Peoples have collective rights to the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, possessed, and used and that States are responsible for ensuring legal recognition and protection for Indigenous Peoples’ lands, territories, and resources.
In considering whether the legislation creating the Naso Tjër Di Comarca should be allowed to take effect in this case, Panama’s Supreme Court of Justice emphasized that the Panamanian State has a duty to ensure Indigenous land rights. Specifically, the Court described how, according to the Panamanian Constitution, this obligation requires the Panamanian government to secure for Indigenous communities the necessary lands and collective property rights to these lands for the achievement of their economic and social well-being.
By adopting this decision, Panama’s highest court joined the ranks of other regional and national tribunals in acknowledging Indigenous Peoples’ property rights over ancestral lands, such as in the landmark cases: Yakye Axa v. Paraguay and Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua, decided by the Inter-American Court of Human Rights; Endorois Welfare Council v. Kenya and African Commission on Human and Peoples’ Rights v. Kenya (regarding the Ogiek Community of the Mau Forest), decided by the African Commission and the African Court on Human and Peoples’ Rights, respectively; and the case of the Federación de la Nacionalidad Achuar del Perú, in which a Peruvian court recognized the Federación as a self-governing entity in representation of the Achuar Indigenous Peoples and ordered the recognition and titling of their territory.
A key step forward in recognition of Indigenous Peoples as guardians of the environment
In its ruling, Panama’s highest court took another important step by explicitly recognizing the key role that Indigenous Peoples play in protecting biodiversity and maintaining a healthy environment. In its own words, the Court considered:
[W]ithout a doubt, that ancestrally the Indigenous population has preserved the environment in the places where they have settled, because they are bearers of ancient knowledge about biodiversity, plants, animals, water, and climate that allows for the sustainable use of the resources available to them. [Translation by CIEL.]
This explicit recognition by Panama’s highest court echoes the well-established understanding — expressed by such experts as Victoria Tauli-Corpuz during her tenure as the UN Special Rapporteur on the rights of Indigenous Peoples — that Indigenous Peoples are among the best stewards of the biodiversity, ecosystems, and natural resources that make up their environment. This is demonstrably the case in the area that is home to the Naso people, who have protected and conserved the lush tropical forest along the Teribe River, effectively preventing the deforestation that has occurred at much higher levels in surrounding areas.
Panama’s Supreme Court of Justice further emphasized the significance of the intrinsic relationship between Indigenous Peoples and the environment, adding that:
Hence, the link between culture and the environment among Indigenous Peoples is evident. That is, from a careful analysis of their traditions, it becomes apparent that they share a spiritual, cultural, social, and economic relationship with their traditional lands. Likewise, [their] laws, customs, and traditional practices reflect both an attachment to the land and the responsibility to conserve it for the use of future generations. [Translation by CIEL.]
Going forward: Translating Indigenous land rights into effective decision-making authority
Following the decision by Panama’s Supreme Court of Justice, the executive branch was constitutionally required to move forward with ratifying the legislation creating a comarca for the Naso people. This occurred on December 4, 2020, when current President Cortizo Cohen traveled to Sieyick, the seat of government of the Naso people on the banks of the Teribe River, in order to sign the law and finally bring the Naso Tjër Di Comarca into being.
Going forward, Indigenous Peoples’ land rights must be consistently recognized and protected, as Panama’s highest court did for the Naso people in this case. At the same time, the experiences of other Indigenous communities — from the Yakye Axa in Paraguay to the Mayagna (Sumo) Awas Tingni in Nicaragua — demonstrate that even after land rights receive recognition, political will is needed to ensure that these rights are respected and enforced. For example, in previous cases in Panama, official demarcation of Indigenous territories hasn’t been completed even after comarcas have been legally brought into being. This has left Indigenous communities — such as those who have long awaited official demarcation of the áreas anexas of the Ngäbe, Buglé, y Campesinos Comarca in Bocas del Toro — with uncertain legal status, which undermines their efforts to protect their ancestral territories in the face of outside pressures aimed at accessing their lands and exploiting their resources.
In addition, for Indigenous Peoples to be able to effectively exercise their right to conserve, restore, and protect the environment in their traditional lands, legal recognition of their rights must translate into corresponding decision-making authority over what happens in their territories in practice. Unfortunately, it has repeatedly been the case in Panama that legal recognition alone has not been sufficient to protect Indigenous lands against incursions by outsiders — such as private agriculture and tourism companies, as well as illegal miners and loggers — as has been emphasized by James Anaya, another former UN Special Rapporteur on the rights of Indigenous Peoples.
Despite the challenges that remain, the recent ruling that upheld the Naso people’s territorial rights and paved the way for the creation of the Naso Tjër Di Comarca is indicative of a growing chorus of judicial decisions and government policies upholding Indigenous land rights around the world. Through this decision, Panama’s highest court has given new momentum to the ongoing work, led by Indigenous Peoples, of ensuring that their legal rights serve in practice to allow them to protect their lands and natural environment for generations to come.
By Sarah Dorman & Carla García Zendejas, Attorneys
Originally posted on January 20, 2021
Corte Suprema de Panamá reconoce derechos territoriales de los pueblos indígenas y su rol como guardianes del ambiente
En la sentencia clave que allanó el camino para la creación de la esperada Comarca Naso Tjër Di, el máximo tribunal de Panamá confirmó la obligación del Estado de asegurar los derechos colectivos al territorio, enfatizando el papel crítico de los pueblos indígenas en la conservación de la biodiversidad, los recursos naturales y el clima. La sentencia hace parte de un coro creciente de casos similares dirigidos a la defensa de los derechos de los pueblos indígenas alrededor del mundo.
El pueblo indígena Naso —al igual que muchos otros pueblos indígenas alrededor del mundo— ha luchado durante generaciones para conservar el acceso y el control de sus territorios ancestrales, los cuales son fundamentales para proteger su identidad cultural, el ambiente y la relación espiritual con las tierras que han habitado por milenios. A fines del año pasado, el pueblo Naso logró una victoria clave cuando el máximo tribunal de Panamá decidió a su favor en la sentencia que protege su derecho colectivo a sus tierras ancestrales.
Siendo uno de los siete pueblos indígenas de Panamá, el pueblo Naso ha vivido a orillas del Río Teribe en el extremo noroeste del país por generaciones. Durante los últimos cincuenta años, ha buscado el reconocimiento oficial de sus tierras tradicionales de acuerdo al sistema Panameño de regiones indígenas semi-autónomas conocidas como comarcas. Esta lucha ha incluido una serie de iniciativas a nivel nacional e internacional por el pueblo Naso, incluyendo incidencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Las repetidas invasiones que las comunidades Naso han sufrido a través de los años ilustran la necesidad crítica del reconocimiento jurídico al reclamo del pueblo Naso por sus tierras ancestrales. En algunas instancias, las comunidades Naso han enfrentado hasta desalojos violentos y la destrucción de sus hogares y cultivos.
Un momento crucial para el pueblo Naso surge en el 2018, cuando su campaña de décadas finalmente logró que la legislatura de Panamá reconociera formalmente sus tierras tradicionales al aprobar una ley para establecer la Comarca Naso Tjër Di. Sin embargo, este triunfo legislativo fue objeto de un golpe cuando el entonces Presidente Varela vetó la ley, llamándola “inexequible” e “inconveniente”.
Al final, el destino del reclamo territorial del pueblo Naso llegó hasta el máximo tribunal de Panamá, la Corte Suprema de Justicia. El 28 de octubre de 2020, la Corte emitió su fallo en este caso, allanando el camino para la creación de la Comarca y ampliando el conjunto de precedentes jurídicos que las cortes han desarrollado en todo el mundo en defensa de los derechos de los pueblos indígenas.
Un fallo crítico sobre los derechos territoriales indígenas
Este fallo sobre los reclamos del pueblo Naso a sus tierras ancestrales en Panamá surge décadas después de que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989) y el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Poblaciones Indígenas y Tribales (1957) establecieran un marco jurídico internacional claro sobre los derechos de los pueblos indígenas, incluidos sus derechos de propiedad y posesión de sus tierras tradicionalmente ocupadas. En años posteriores, este marco jurídico fue ampliado aún más a través de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Dichos instrumentos dejan en claro que los pueblos indígenas ejercen derechos colectivos sobre sus tierras, territorios y recursos de los cuales han tenido dominio, posesión y uso. Igualmente establecen que los Estados son responsables de asegurar el reconocimiento y protección jurídica de dichas tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas.
Al considerar si la ley que crea la Comarca Naso Tjër Di debiese surtir efecto, la Corte Suprema de Justicia de Panamá enfatizó que el Estado Panameño tiene el deber de asegurar los derechos territoriales indígenas. En forma específica, describe que la Constitución de Panamá ha establecido la obligatoriedad del Estado de garantizar a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social.
Con este fallo, la suprema corte de Panamá se une a las filas de otros tribunales regionales y nacionales que han reconocido los derechos de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus tierras ancestrales, tal y como fue en los casos emblemáticos: Yakye Axa vs. Paraguay y Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, decididos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos; Comunidad Endorois vs. Kenia y Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos vs. Kenia (sobre la comunidad Ogiek del Bosque Mau), decididos por la Comisión Africana y por la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, respectivamente; y el caso de la Federación de la Nacionalidad Achuar del Perú, en el que la Corte Peruana reconoce a la Federación como entidad de autogobierno y representación del pueblo indígena Achuar y ordena el reconocimiento y la titulación de su territorio.
Un verdadero paso hacia adelante en el reconocimiento de los pueblos indígenas como guardianes del ambiente
En su fallo la suprema corte de Panamá dio otro paso importante al reconocer explícitamente el papel clave que juegan los pueblos indígenas en la protección de la biodiversidad y el mantenimiento de un ambiente sano. En sus propias palabras la Corte consideró que:
[S]in lugar a dudas, que ancestralmente la población indígena ha preservado el medio ambiente en los lugares en que se han establecido, esto debido a que son portadores de un conocimiento milenario sobre biodiversidad, plantas, animales, agua y clima que permiten la utilización sostenible de los recursos a su alcance.
Este reconocimiento explícito por parte de la suprema corte de Panamá hace eco a la establecida noción —expresada por expertos como Victoria Tauli-Corpuz durante su mandato como Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas— de que los pueblos indígenas son los mejores guardianes de la biodiversidad, los ecosistemas y los recursos naturales que conforman su ambiente. Esto es evidente en el área que es hogar del pueblo Naso, quienes han protegido y conservado el exuberante bosque tropical a lo largo del Río Teribe, impidiendo efectivamente la deforestación que ha ocurrido en áreas circundantes a niveles mucho más altos.
La Suprema Corte de Justicia de Panamá enfatizó además la importancia de la relación intrínseca entre los pueblos indígenas y el ambiente, agrego que:
De ahí, que se evidencie el vínculo entre la cultura y el medio ambiente en los pueblos indígenas, y es que, de un atento análisis de sus tradiciones se hace palpable que éstos comparten una relación espiritual, cultural, social y económica con sus tierras tradicionales. Así mismo, las leyes, costumbres y prácticas tradicionales reflejan tanto una adhesión a la tierra, como la responsabilidad por la conservación de ésta en aras del uso de sus futuras generaciones.
A futuro: Convertir los derechos territoriales indígenas en autoridad decisoria efectiva
Después del fallo de la Corte Suprema de Justicia de Panamá el poder ejecutivo tenía la obligación constitucional de sancionar la ley que crea la comarca para el pueblo Naso. Esto ocurrió el 4 de diciembre de 2020, cuando el actual Presidente Cortizo Cohen viajó a Sieyik, la sede de gobierno del pueblo Naso a las orillas del Río Teribe, para firmar la ley que finalmente logra la creación de la Comarca Naso Tjër Di.
A futuro, los derechos territoriales de los pueblos indígenas deben ser reconocidos y protegidos de manera constante, como la corte suprema logró hacer en este caso para el pueblo Naso en Panamá. Al mismo tiempo, las experiencias de otras comunidades indígenas —desde los Yakye Axa en Paraguay hasta los Mayagna (Sumo) Awas Tingni en Nicaragua— demuestran que aun cuando se reconocen los derechos a la tierra, se requiere de voluntad política para asegurar que estos derechos se respeten y se cumplan. Por ejemplo, en casos anteriores en Panamá, no se ha llevado a cabo la delimitación oficial de tierras indígenas incluso cuando las comarcas fueron creadas conforme a derecho. Esto ha dejado a comunidades indígenas, como las que han esperado por años la demarcación oficial de las áreas anexas de la Comarca Ngäbe, Buglé, y Campesinos en Bocas del Toro, en un estado jurídico incierto, lo cual socava sus esfuerzos por proteger sus territorios ancestrales frente a presiones externas que buscan acceder a sus tierras y explotar sus recursos.
Además, para que los pueblos indígenas puedan ejercer efectivamente su derecho a conservar, restaurar y proteger el ambiente en sus territorios tradicionales, el reconocimiento jurídico debe convertirse en la correspondiente autoridad decisoria efectiva sobre lo que ocurre en sus territorios en la práctica. Lamentablemente, en reiteradas ocasiones en Panamá el reconocimiento jurídico por sí solo no ha sido suficiente para proteger las tierras indígenas contra las incursiones de extraños, como sucede con empresas privadas de agricultura y turismo, así como mineros y madereros ilegales, tal y como lo resaltó James Anaya, otro ex Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.
A pesar de los desafíos que persisten, el reciente fallo en defensa los derechos territoriales del pueblo Naso allana el camino para la creación de la Comarca Naso Tjër Di y es muestra de un creciente coro de decisiones judiciales y políticas gubernamentales en defensa de los derechos territoriales indígenas en todo el mundo. A través de esta sentencia, la máxima corte de Panamá ha dado un nuevo impulso al trabajo en curso, liderado por los pueblos indígenas, para asegurar que sus derechos jurídicos sirvan en la práctica para permitirles proteger sus tierras y el ambiente natural para las generaciones venideras.
Sarah Dorman con Carla García Zendejas, Abogadas
Publicado originalmente el 20 de enero de 2021